Skanska sänker Länsstyrelsen

Skanska Fastigheter m.fl. har överklagat länsstyrelsens beslut att upphäva bostadsbebyggelsen i detaljplanen för Tändsticksfabriken. Detta fall är principiellt viktigt då utgången kan komma att påverka möjligheterna att bygga stad på många platser i centrala Göteborg, t.ex. Norra Masthugget och RegionCity står på tur att på samma sätt fällas av länsstyrelsen. Överklagandet till regeringen målar bilden av en länsstyrelse varken följer lagar eller rättspraxis. Inlägget botaniserar i hur Skanska argumenterar för detta och inte minst sammanställningen av rättsläget är mycket intressant.

I början av året gjordes en sammanställning av turerna kring Tändsticksfabriken under planprocessen fram till det fullbordade haveriet. Där framträdde hur länsstyrelsen genom konservativa tolkningar drev linjen att luftkvaliteten inte kunde säkerställas på ett acceptabelt sätt inom området. Göteborgs Stad gjorde dock bedömningen att miljökvalitetsnormerna uppfylls och att det därför gick bra att anta planen. Det slutade med att länsstyrelsen i december 2016 upphävde den antagna planen och det är det upphävandet som Skanska nu överklagar till regeringen.

Länsstyrelsens bedömning vid upphävande av planen var följande:

Illustrationsritning från planhandlingarna. 

Noterbart är att de 200-240 bostäderna i projektet som tidigare nämnts har ökat till 376 bostäder. De tidigare siffrorna kom från en tidig uppskattning med en schablon om 100 m² per bostad men nu har Skanska gjort planlösningarna och landat på den senare siffran. Förmodligen har det blivit en stor andel små lägenheter. Så Länsstyrelsen stoppar ännu fler bostäder än vad som tidigare angivits här på bloggen.

Team Skanska som står bakom överklagan består av formellt av Skanska Fastigheter Göteborg AB, Kallebäck Alet AB, Remulus Kallebäck 4 AB, Kallebäck Plånet AB och Kallebäck Stickan 2 AB och det juridiska ombudet är advokatfirman Stangdell & Wennerqvst. Även Göteborgs Stad har överklagat i separata handlingar, vilket tydliggör att även kommunen ställer sig bakom den aktuella planläggningen och överprövningen av ärendet hos regeringen.

Bakgrund

Skanskas överklagande börjar med att beskriva detaljplanen och konstatera att den är i enlighet med kommunens översiktsplan från 2009 och också med den fördjupade översiktsplanen för Mölndalsåns dalgång från 2016. Båda anger att här är det lämpligt med bostäder blandade med annat som arbetsplatser, verksamheter, handel och service.

Därefter sammanfattas utredningsläget och det

Gällande miljökvalitetsnormer (MKN) och aktuella miljömål vilka inte ska överskridas 2030 (ej lagkrav).

Dessutom kommenteras att det miljömedicinska yttrande från Västra Götalandsregionens Miljömedicinska Centrum (VMC) som länsstyrelsen tog in och använde i beslutet att upphäva detaljplanen. Det noteras att VMC inte haft tillgång till samtliga luftutredningar som skickats in till Länsstyrelsen och att VMCs yttrande varken har diarieförts i ärendet eller kommunicerats som sig bör till de berörda.

VMC har pekat ut en plats där det finns risk för överskridande av miljökvalitetsnormen utanför planområdet, men har inte redovisat vilka beräkningar eller indata som detta uttalande baseras på. Det finns även metodfel i VMCs rapport då de slutsatser som VMC dragit inte går att göra för ett så litet område som det aktuella planområdet.

Rättsläget

Därefter går överklagandet över till att beskriva rättsläget och praxis.

Först konstateras att en detaljplan inte får antas om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Länsstyrelsens egen redovisning av praxis ger att detta ska tolkas som att formuleringarna om att miljökvalitetsnormerna ska "följas" innebär att en överträdelse sker endast om utsläppen på grund av planen ytterligare försämrar de befintliga förhållandena inom och runt detaljplanen.

Det konstateras att i de fall som varit uppe hos regeringen och i Mark- och miljööverdomstolen (MMÖD) så sätts förhållandena i ett större helhetsperspektiv. I flera fall har planerna medverkat till något ytterligare överskridande av miljökvalitetsnormerna på grund av ny biltrafik till de nya bostäderna men planerna har ändå godtagits av regering eller domstol. T.ex. anförde MMÖD i en dom att bostadsbyggande i centralt läge med god kollektivtrafikstandard på ett övergripande plan kan bidra till att minska biltrafiken och utsläppen.

Det framgår också i en dom från MMÖD att det är tillräcklig att göra någon form av sannolikhetsbedömning vad det gäller den ytterligare trafik som kan komma att alstras på grund av den planerade bebyggelsen.

Planen för Friggagatans 500 bostäder var uppe hos regeringen år 2008 och miljökvalitetsnormerna för luft avseende kvävedioxid och partiklar överskreds samtidigt som planen medverkade till ytterligare överskridande. Men trots detta så gick regeringen emot länsstyrelsen och godtog planen då kommunen planerade att genomföra en rad åtgärder som på sikt förväntades få ner utsläppen inom det aktuella området

Av en av Naturvårdsverkets handböcker framgår det att de anser att miljökvalitetsnormerna till skydd för människors hälsa inte ska tillämpas på följande platser:

• luften på vägbanan som enbart fordonsresenärer exponeras för
• där människor normalt inte vistas (t.ex. inom vägområdet längs med större vägar förutsatt att gång- och cykelbanor ej är lokaliserade där)
• i belastade mikromiljöer, t.ex. i direkt anslutning till korsning eller vid stationär förorenad frånluft. I gatumiljö bör därför luften där normer tillämpas vara representativ för en gatusträcka på minst 100 meter.

Det framgår också att det är den kommun eller myndighet som ska tillämpa regelverket om miljökvalitetsnormer som själv ytterst måste avgöra var normerna ska gälla.

Förbudet mot kommunala särkrav ger sannolikt att mer skärpta krav på luftkvalitet än vad som anges i lagar och förordningar inte får tillämpas, även om detta inte är explicit klargjort i en dom. Även Boverket har tolkat det så att mer skärpta krav än vad som ges i normerna inte får användas vid myndighetsutövning.

Sammanfattningsvis, för att länsstyrelsen ska kunna upphäva en detaljplan så krävs både att miljökvalitetsnormen överskrids och att detaljplanen medför en försämring jämfört med nuläget. Även om någon miljökvalitetsnorm för luft överskrids och även om en detaljplan på vissa lokala platser försämrar luftkvaliteten kan ändå en detaljplan antas om den medför en sammantagen förbättring i och kring planområdet. Det går även att hänvisa till större helhetsperspektiv och framtida förändringar och åtgärder. Vissa platser så som mitt på E6 är undantagna från kraven. Det är tillräckligt att en vedertagen mätmetod och modell används samt att det görs sannolikt att indata är rimliga.

Utredningarna

Sammanfattningen av utförda luftutredningar för kvarteret ger att luftkvaliteten år 2020 och 2030 ligger under eller klart under miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid enligt gällande lagstiftning i alla framtida scenarier. Miljökvalitetsnormerna underskrids med god marginal även i detaljplanens närområden och tillskotten från masstransporter från byggprojektet Västlänken beräknas inte heller ge risk för överskridande.

Exempel på simuleringar av 98-percenilen för dygnsmedelvärdet för dagsläget och för den föreslagna bebyggelsen år 2030. Miljökvalitetsnormen ligger på 60 mikrogram/m³, dvs röd färg innebär ett överskridande, vilket i det senare fallet bara sker utanför planområdet på E6 Kungsbackaleden.

Utredningarna understryker med all önskvärd tydlighet att även vid ett "worst case-scenario" riskerar inte miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid att överskridas (med säkerhetsmarginal) i eller i anslutning till planområdet, varken i dagsläget eller i framtiden.

Varken VMC eller Länsstyrelsen har uppgett vilka andra källor som skulle kunna vara relevanta för inhämtande av indata (trafikmängder, emissioner m.m.) om inte data från Trafikverket, Trafikkontoret i Göteborgs Stad och SMHI används. Dessa måste anses vara vedertagna källor på respektive område.

Vedertagna prognoser används för att uppskatta framtidens emissioner. Att använda sig av dagens emissionsfaktor även för framtida beräkningar kan inte anses riktigt, utan i likhet med vad Trafikverket anför vore det orimligt eftersom det sker en kontinuerlig förbättring av förbränningsmotorer (framförallt tung trafik) samt ett allt snabbare utbyte (snabbare än prognosen) till eldrift.

VMC har uppgett att hälsoeffekter kan förekomma vid nivåer under miljökvalitetsnormerna och att det därför är önskvärt att istället utgå från de lägre nivåer som anges i miljökvalitetsmålet "Frisk luft". Överklagandet ifrågasätter inte att så kan vara fallet med hälsoeffekterna men menar att det hursomhelst inte utgör grund för att upphäva en detaljplan. Regeringen har genom miljökvalitetsnormerna redan fastställt vad människor får anses tåla. I dessa normer ingår redan en säkerhetsmarginal och dessutom utgår de från den känsligaste delen av befolkningen.

Dessutom kommer den tillförda bebyggelsen förbättra luftkvaliteten över stora delar av planområdet.

Sedan lyfts blicken till det större sammanhanget:

Så sammantaget överskrids inte miljökvalitetsnormerna och bebyggelsen ger t.o.m. en bättre luftkvalitet. Team Skanska och kommunen har visat att planområdet kommer att utgöra en lämplig boendemiljö – i lagens mening.

Överklagandet nämner även hur länsstyrelsen godtagit liknande utredningar av luftkvalitetsnormerna vid närliggande planer och att ingen av dem har upphävts.

Varken saklig grund eller lagliga skäl

Efter att ha läst överklagandet är det inte svårt att inte instämma i dess grundläggande slutsats:

Tidigare inlägg om spänningarna mellan kommunen och länsstyrelsen:
Tid för slutstrid: Staden vs Länsstyrelsen (Norra Masthugget, RegionCity)
Länsstyrelsen, riksintresset och Karlatornet
Länsstyrelsen stoppar 240 bostäder vid Tändsticksfabriken